依法办事；而这种事实上的“权大于法”的“去法治化”倾向，又为违法现象提供了适宜生存的环境和土壤。
中国的红头文件究竟有多少？无法做出确切的统计。通常，法律、法规并不能一经发布就能自动实施，而要经由红头文件的传达、指示和督促。与其说行政执法行为大部分是依据法律法规作出，莫如说红头文件成了政府行政的主要依据。处于“下位法”的红头文件反过来“推动”了处于上位法的法律法规是实施，这已成为中国中国法治现状的一个悖论。
红头文件在政府行政中的地位如此显赫，以至于制作和发布红头文件成为普遍的行政方式和习惯，红头文件的层层发布、传达成为政府行政的日常风景，各级政府热衷于以发布红头文件取代法律法规的权威。本来属于法律执行的范畴，却频繁通过红头文件“三令五申”，法律规范反而丧失了“令行禁止”的执行力。
红头文件主要是在政府内部流传，制定时一般不需要征求公民意见，内容也不为社会普遍知情。与法律法规相比，红头文件的制定主体、制定程序以及内容等等，都是不够规范、过于封闭、一相情愿的，加上数量巨大，红头文件极易互相冲突、打架、愈越法律法规的规定，进而损害公共利益和公众合法权益，产生“低级执法”、“劣质行政”、“执法扰民”等不作为、乱作为现象。
红头文件的泛滥，特别是其存在的违法违规隐患，已经引起立法机关和社会各界的广泛关注。一些相关的法律规定，红头文件一律不得设定任何形式的行政处罚或行政许可。在一些地方立法中，也要求红头文件公开化，提高透明度，并定期清理。所有这些立法努力，都旨在建立对红头文件的审查和和备案监督制度，从源头上竭制红头文件的泛滥。
不过在现实生活中，对红头文件的审查监督依然困难重重，滥发红头文件之势并没有得到根本控制。显而易见，当法律的实施需要红头文件“启动”时，由法律法规甚至政府的红头文件来竭制红头文件，就无法避免先天的局限性，成为难以操作的不合时宜之举。
要根治红头文件泛滥的现象，固然需要规范红头文件的制定主体、制定程序以及内容等等，但更为关键的是改变“红头文件的生产机制”。政府通过制定红头文件来实施法律法规，这种状况本身就说明政府对法律法规具有主导和支配地位。由于缺乏有效的制约机制，政府部门可以任意决定法律法规是否实施、如何实施，而不是由法律法规指导政府行为，这是红头文件泛滥成灾的根本原因所在。因此，建立监督政府权力的强力体制，赋予公民监督政府行为的有效权利，使政府承担起应有的法律责任，对于红头文件的制定，有着更为深远的意义。
在我国，长期以来形成的“官本位”思想的后遗症严重，权大于法等理念依然存在人们的脑海里。在一些基层行政官员那里更是根深蒂固，盘根错节，即使依法治国成了国策，也有人充耳不闻，视而不见，依旧我行我素，你下你的判决书，我发我的红头文件，根本不把司法判决放在眼里，实质上是不尊重国家的司法尊严。
由此带来的“恶果”起码有两个：一是损害了当事人的合法权利；二是损害了司法权威，使老百姓对整个司法制度的信心大为缩减，也就是说人们不相信司法了，从而转向通过其他途径解决问题。要么就是违法去解决，通过行贿等其他方式解决；要么就是直接抗拒法律，不服法、不配合执法。
司法活动历来被视为社会正义的最后一道防线，当司法没有权威或者权威正在逐渐削弱渐趋没落的时候，意味着最后这道防线必将消失或者形同虚设。就象一场球赛，很难想象裁判要是没有权威，要是吹响的哨声或者打出的手势被运动员置之不理，要是裁判在执行裁判权时，会受到运动员的围攻，一场球赛还将如何进行？从这个角度讲，只有法律的权威树立起来了，法制社会才能实现有序运转，和谐社会的构建才不会变成一句空话。
在现行体制下，要彻底解决司法权与行政权的冲突，仅仅靠司法权威显然是不够的，必须有第三种权力的介入。由于我国属于大陆法系，法官不能通过创建新的法律来制止红头文件这种行为。这样一来，司法权和行政权既不迎面相遇，又不互相制约，使这场司法权和行政权的冲突很难彻底解决。第三种力量就是立法权。只有立法权的介入，才会打破这个僵局。因为根据宪法和地方人大组织法的规定，公民有权向国家权力机关提出对任何国家机关及其工作人员违法和不当行使职权的控告、申诉和批评，宪法并未就公民的这种权利作任何范围的限制。既然公民有此权利，那么人大就有职责来保障这一宪法权利的实现。只有如此，才能保护依法行政不偏离正轨，红头文件不再越位。以红头文件抗衡司法判决书的事件才可能绝迹。
16。8 关于集团诉讼问题
集团诉讼是指处于相同情况的、有相同利害关系的人临时组织的集合体作为诉讼主体，并由其代表人进行诉讼活动的一种诉讼制度。集团诉讼中不仅一方当事人人数众多，而且诉讼标的相同或者属于同一类。
集团诉讼最大的问题就是内部组织的“团结”。成功的集团诉讼要求参与诉讼的当事人必须有统一的意志和利益。要想维权成功，需要很多人，至少要有一个坚定的领导者。而且，受益者要有对领导者的奖励制度。受益者要认识到，没有这个领导者，他们就根本不可能获得成功。一定的奖励制度，是推动维权成功的根本保证；最值得借鉴的地方在于：在维权中应该建立反搭便车机制，只要成功了，就要给维权代表一定的奖励，如果成功都不奖励，谁还会去做“活雷锋”？
集团诉讼在中国司法实践中，目前几乎没有成功的。因为，就算几百只蚂蚁也无法撼动一头大象。集团诉讼的被告95％是国营企业或者国有事业单位，面对这些有“政府背景”的强势集团，职工们认为“人多力量大”的想法有点“天真”。因为在一些政府官员 法院法官的心目中，众多人状告政府或者国有单位，也就是集团诉讼发生的时候，无论原告是否有理，只要原告胜诉，就会影响有关部门的形象和威信，就是一种社会不稳定因素。所以有关部门会千方百计想办法息诉，这就是集团诉讼难以成功的宿命。大多数情况下，法院出于对“稳定压倒一切”的考虑，法院对集团诉讼给以一种排斥反映，对此类案件不予立案。实际上，集团诉讼是社会矛盾激化的一种反映形式。要化解矛盾，就必须承认矛盾，用合理合法的法律途径来解决、化解矛盾。
各地法院普遍反映群体性纠纷案件是个“烫手的山芋”。因为法院在追求公平与正义的司法价值与服从地方经济建设大局之间处于两难选择。群体性纠纷案件往往涉及地方经济体制改革的进程当地经济建设和经济结构挑战的大局，牵一发而动全身。有的地方政府为了加快城市化进程或招商引资，在农村土地征用或者城市拆迁工作上急于求成，未按法律规定办理，造成群体性纠纷；政府一方相关行为的合法性受到质疑。如果法院严格按照法律条文办理案件，判决的后果可能是政府停止征用土地或者城市拆迁行为，如此将造成政府前期的巨大经济投入付诸东流，也在一定程度上影响当地的经济建设和政府形象。然后法院支持政府的违法行为，将导致人民群众对司法公正的不信任。在法律效果和社会效果的有机统一上，法院往往很难找到有效的平衡点。
问题是什么是法律效果？什么是社会效果？两者从结果上虽然是殊途同归，但在技术层面恰恰遵循不同的判定原则，其本身是非常值得研究的理论问题，落到实践层面，一不谨慎就会变了模样。正是这种效果论司法认知模式，正是在司法实践中“法院往往很难找到有效的平衡点”，就不仅导致在群体性纠纷案件的司法审判过程中，为了求得暂时和谐而往往牺牲了人们所追求的公平和正义，牺牲了法律的尊严；而且很容易演变为利益搏弈。因为既然我们的司法判决是结果导向的，司法的程序价值碰到现实利益的考量往往只好退避三舍，使得法院不再以独立的身份参与纠纷的解决，而是变成纠纷关系中的搏弈有一方，法院也就不能不错位了。长此以往，法院的错位必然导致人们对法院信任的丧失和对法律尊严的丧失。
和谐社会的根基就是民主法治，现代国家和政府的合法性也奠基于法律。肖扬说得好：“我们所说的公正，是依据法律的公正。离开法律空谈公正，公正就失去了标准。司法的一个重要特点是它的程序性。出使公正、程序正义的价值已经越来越为人们所认识。”
大规模群体性行政诉讼越来越普遍，这已成为当前“民告官”的新趋势，有法学家认为：当时制定行政诉讼法，还没有预想到大规模的群体性诉讼大量出现。而现在“民告官”已经呈现出“抱团”的特征和组织化倾向。
此类事件出现的关键，是公民权利受到行政权力的侵害。因为政府行政权力不受限制的膨胀，与民争利的倾向越来越强，导致群体性诉讼越来越多。行政权力处处表现出强势，侵害老百姓的利益，而且侵害利益的情况由以前对个人，发展到现在大范围，或对一个地区整体性的侵害。这种情况下，就形成了某一个阶层或者某一地域范围或某一行业联合起来，维护自己的权益。
来自被告行政机关的非法干预不同程度存在，地方保护主义，部门保护主义和违反行政诉讼法等还没有彻底清除，妨害诉讼，藐视法庭的现象在一些地方还有发生。行政机关藐视“民告官”不仅损害了司法权威和政府形象，而且还在火上加油，直接导致官民对立情绪的加剧。
在实际操作中，何时何地“处警”，往往是基层党政领导一句话说了算，一些地方政府还要求警方参与各种“联合执法”，这不仅不利于官民矛盾平息，反而使事态尖锐和扩大。而法院参与各种“联合执法”，不仅依法无据，而且实质上违背了正当法律程序，混淆司法权与行政权的差别，破坏正常的权力制约关系，也让当事人在权益受到侵害时，得不到法律应有的保护。“联合执法”容易导致官民之间的暴力冲突。
16。9 关于群体性事件
“群体性事件”是指较大规模的群众与政府发生暴力冲突，乃至发生流血事件。实际上就是以前说的“骚乱”现在中央的说法是“群体性事件”。
公安部部长周永康说“群体性事件”有五大特点：一是数量明显增多；二是涉及面广，几乎涉及农村、企业、机关、学校各个领域和行业，波及各省市自治区和直辖市；三是事件主体的成分多元化，有下岗职工、农民、城镇居民、个体业主、教师等各阶层人员；四是行为方式激烈，有的围堵党政机关，有的堵塞交通；五是组织化倾向明显，出现了一些带头人物。
“群体性事件”数量迅速增长。已经成为影响当前社会稳定的重要因素。目前中国处在急剧的转型期，更注重发展效率和激励机制，不注重公平和公正。分配不公导致了“群体性事件”容易产生；有些矛盾就集中地凸显。
“群体性事件”凸显出来，是因为中国在这一阶段也是产权、利益关系不明确的阶段，产权和利益关系不明确就容易产生侵害群众利益的事情。
“群体性事件”往往直接起源于群众利益被侵害，在利益被侵害以后，个人无法找到协商机制和利益维护机制，是“群体性事件”发生的根本性原因。
公安部统计显示，劳资关系、农村征地、城市拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等问题，是酿成“群体性事件”的直接原因。
对基层政府的腐败、官僚作风的民愤，对政府的不信任，是产生“群体性事件”的深层次原因。
中国已经进入工人、农民这两大弱势群体维权抗争的社会冲突多发期。弱势群体在社会个政治层面处于弱势地位的现状，决定了他们很难表达出自己的利益诉求。当弱势群体的诉求压抑已久，在极端情况下不满情绪被引发时，在信息不公开的情况下，流言推波助澜，进一步促成群众有的对抗，最终失控，产生巨大的社会危害。在利益主体已经多元化的今天，利益表达问题，特别是弱势群体的利益表达问题，已经是一个无法回避的问题。建立起相应的利益表达机制，是构建和谐社会的重要环节。
构建和谐社会的政治理念，就是要进一步还权于民，对民众的权利和利益，最有效的维护手段是创造一种机制，让民众自主表达、自主维护、自主实现。群众与群众之间的矛盾好解决，重要的是解决政府和群众之间的矛盾，因此必须进一步转变政府职能，规范政府行为，切实维护群众利益。只有健全而独立的法制，才能维护弱势群体的利益；要真正解决“群体性事件”，需要在坚持法治的原则内，真正作到以人为本，尤其是关注弱势群体。
“群体性事件”多是由利益冲突引起。当前中国社会处于矛盾凸显期，利益分配不均，收入差距扩大，使得利益冲突明显加剧。群体性事件基本上可以认为是近年来高涨的维权运动的一部分。所以，公民维权运动形成的机制可以解释群体性事件增多的原因。从社会的资源和规则的变化角度解释维权运动的产生和群体性事件增多，其实质就是从利益格局的角度解释维权运动。民间交往权力的崛起，是维权运动成长的根本原因；而公民社会的发育，及互联网作为公共领域的形成，是民间交往权力的两个因素。维权运动的产生源于中国社会的变迁，即资源分布趋于多元，语义规则，正当性规则从人治转为法治等。
当前一些政府部门处理群体性事件普遍存在着旧的专政思维主导的倾向。法律工具论深入许多官员的骨髓