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但是，掌握公有财产最高支配权的不应当是政府机构或其官员。政府机构连国有资本的最高支配权也不应当享有。旧式国有企业经营不善的最重要原因就是让政府官员掌握了国有财产的最高支配权。不应当让政府机构掌握国有资本最高支配权的原因在于：
首先，目前国有资本在我国的资本总量中仍然占压倒优势，如果由政府机构来决定国有资本归谁使用、如何使用，那就等于由政府机构来统一决定怎样使用全国的资本，这实际上是一种半计划经济的做法。
更重要的是，政府机构的运作不应该以盈利为目标，政府机构的经费和政府官员的个人收入也不可能与国有资本收益的多少挂钩。但是在这样一种收入分配格局下，政府机构支配国有资本将反而不利于国有资本的保值增值：那时政府官员在决定如何使用国有资本时，考虑的常常不会是这样作是否最有利于国有资本的保值增值，而是其它因素，如政治上的需要、与自己的个人关系、甚至是个人可以得到的灰色收入等等；政府官员在重大投资决策和选拔企业领导人上拥有的也是“廉价投票权”，他们在决定由某人作企业领导时，依据的常常不是此人能否使国有资本经营有最好的效益，而是此人与自己的个人关系，甚至是其它的不利于国有资本保值增值的个人考虑。
对公有资本的经营支配权毫无疑问应当归生产流通型的企业。我们前边已经说过，对资本的经营支配权也就是对它的企业支配权，要想有效率地经营生产流通型企业，这个权利就应当归于企业，因为企业经营的效率就在于它在其生产和销售中独立地统一调配其资本。为了鼓励企业领导有效率地使用资本的经营支配权，应该让企业的领导者有合法地分享资本收益的权利，包括合法地分享企业经营的剩余（利润）的权利。
但是，不应该允许生产流通型企业拥有对公有资本的最高支配权，其原因在于：
首先，生产流通型企业实际上无法拥有公有资本最初投入时的最高支配权。开办企业需要初始的资本投入，在开办企业时投入的公有资本显然不可能由该企业自己决定其投入，而必须由企业之外的、决定开办该企业的人决定投入该笔公有资本。新投入经济活动的公有资本也必须是先有人决定了它投入哪个企业，然后企业才可能支配它。这样，公有资本最初投入时的最高支配权不可能处于生产流通型企业手中；它不是处于专门的资本代管机构手中，就是由政府机构掌握。
其次，企业对公有资本的最高支配权即使只限于企业已经使用的资本，也会妨碍公有资本在企业之间的流动。因为企业支配的资本多一些，企业就可以利用这笔资本使自己的员工收入高一些。如果生产流通型企业掌握了自己使用的资本的最高支配权，利用资本的效率低的企业就不会让资本的回报（相当于折旧和资本收益）流向利用资本的效率高的企业，这就妨碍了资源的最优配置。
最后，企业对资本的最高支配权意味着由企业自己任命企业的领导。在生产流通型企业中，这只能导致由企业员工自行选举其领导。但是，一旦企业领导由其员工自行选举，他在经营决策中考虑的就将是员工们的工资福利，而不会重视公有资本的保值增值，这不利于整个经济的效率；如果不由本企业员工自行选举其领导，那就又会让政府机构任命企业领导，产生“廉价投票权”所带来的那一系列问题。
前面所说的一切使我们只能得出这样一个结论：应该让独立的、经营性的公有资本代管机构来掌握公有资本的最高支配权，特别是国有资本的最高支配权。这种公有资本代管机构或运营机构既不是政府机构，又不是普通的生产流通型企业，而是以公有资本保值增值为唯一目标的经营性机构。它在公有资产管理机构等政府机构的严密监督下运行，享有在不同企业之间分配和收回公有资本的权利、任命使用公有资本的企业领导的权利、支配资本收益中用于积累的部分的权利和分享资本收益的权利——它的经费完全来源于从其管理的公有资本的资本收益中按比例提取。其实我国各级政府目前所兴办的那些资本运营公司、控股公司、投资公司、某些集团公司、国有基金等都是这样的国有资本代管机构。有人认为它们也是“企业”，但它们是特殊的一类企业——经营资本的企业，需要国家极为特殊的管理。？
第四节 有效率的公有财产代管人
上一节阐明了一种公有企业的产权结构，它是一种新的公有企业管理体制，可以保证市场经济中的公有企业有充分的效率。但是这种体制要能够很好地完成其使命，使整个经济有效率地运行，就必须从制度上保证享有公有资本最高支配权的公有资本代管机构有足够的运行效率。根据本章第一节中所说的道理，这要求公有资本代管机构的负责人必须有足够的动力、能力和精力去最大限度地保存和增加其支配的公有资本。
由于公有资本代管机构负责人（简称为“公有财产代管人”）的专职工作就是支配公有资本以使其保值增值，他作这方面工作的精力应当不成问题。我们的制度设计要作的，是保证他有足够的动力和能力去有效率地运营公有资本。
如果公有财产代管人的行为方式不是去追求尽可能快地使公有资本增值，公有资本的运营就不可能有效率。这就是公有财产代管人的动力问题。而要解决公有财产代管人的动力问题，就必须给他们足够的物质激励。为了使公有资本运营机构和公有资本代管人们有足够的动力来谋求尽快增加公有资本的价值，公有资本代管机构的经营经费、公有资本代管人的个人收入都应当与它们运营的公有资本的增值情况挂钩。应当让公有财产代管人代管的公有财产完全随着这笔财产的赢亏而变动；使他的个人收入完全取决于他代管的公有财产的净增值情况。这样一来，不仅公有财产代管人现在的个人收入，而且他将来的个人收入都取决于他代管的公有财产的盈亏状况；他不可能不尽可能努力地为公有财产的保值和增值而努力工作。
解决公有财产代管人的能力问题，就是要保证让最有能力的人担任公有财产代管人。而这才是公有资本有效率运营上的最大难题。
这个问题的难处在于，如果公有财产代管人不必抵押出足够多的私人财产来承担公有资本运营的风险，公有资本代管人的职位就会成为一个人人都渴望得到的“肥缺”：运营公有资本盈了利，公有财产代管人可以得到丰厚的个人收入；如果运营的公有资本出现亏损，公有财产代管人却不必承担私人的任何财产损失，至多不过失掉了当期及以后的个人收入。这样一来，势必有许多无能之辈要出来争夺公有财产代管人的职位。许多人本来没有能力管理和经营好大笔的资产，这时也会挖空心思以至作出不可能兑现的承诺来争取担任公有财产代管人。而由这样的无能之辈来担任公有财产代管人，势必会降低公有资本的运营效率，使公有财产不能充分地保值和增值。公有资产代管人如果没有良好的素质、没有足够的能力，就不能正确地决定如何运用公有财产，就不可能选拔优秀的企业家去担任企业的负责人。
只要我们不让大资本家来代管公有财产，就不可能让公有财产代管人以个人财产来承担公有财产运营中的损失。这样一来，我们至多只能作到两点：让最有能力的人担任公有财产代管人；让公有财产代管人尽可能努力地为公有财产的保值和增值而工作。但是，如果我们作到了这两点，也就达到了不可能再作得更好的程度，也就没有必要让公有财产代管人去承担公有财产运营中的损失。连美国的私人资本所有者们都明白，对股份公司的经营者提出更高的要求是不现实的。
前边已经指出，设计一个能够实现后一点的制度是比较容易的，这种制度必须保证公有财产代管人的个人收入完全取决于他代管的公有财产的净增值情况。作到了这一点之后，问题的关键就落到了选拔、任命和撤换公有财产代管人的原则上，这种原则决定了公有财产代管人的素质，某种程度上也决定了他们的行为方式。我们的原则必须是保证尽可能让最有能力的人来担任这一职务。
什么人具有最强的管理和运营大笔财产的能力，这是世界上最难确定的事情之一。不仅相貌、言谈、举止、年龄不足以成为确认最好的财产管理人的依据，我们甚至不能依据学历、文化水平、工作是否勤勤垦垦等等来判断，某人是否能管理和运营好大笔的财产。到目前为止，我们还不能列出详细而具体的条文来说明，符合哪些条件的人有最强的管理和运营大笔财产的能力。在这种情况下，过去的业绩才是管理和运营财产的能力的最好证据：某人过去管理一大笔财产赢了很多利，这应当就是最好的证据，证明他能够管理和经营好大笔的财产。
但是这里会出现一个循环论证的问题：那些过去从来就没有以所有者或其代理人的身份活动过的人，又怎么能证明他是否有管理和经营好大笔财产的能力？实际经济生活对这个问题的回答是：那些直接管理着企业、利用大笔财产去经营并赢了许多利的企业家，应该说就具备了管理和经营好大笔财产的能力。他们过去所赢的利就是他们管理和经营大笔财产的能力的最好证明。而在资本主义市场经济中，大的资本所有者本来也是最初靠经营企业成功而上升到这个地位上去的。
让在经营中长期取得成功的企业家去负责公有财产运营机构，作公有财产代管人，并且把他们的个人收入与代管公有财产的效率紧密联系起来，这也会最有效地保证让尽可能优秀的企业家去管理公有企业。当然，判断什么人具备了优秀企业家的素质，这是一个更加难以解决的问题。优秀企业家素质的最可靠证据，仍然是企业经营的业绩。在给予了足够长的时间去让一位企业领导人取得经营业绩之前，没有人能够百分之百准确地判断，这位企业领导人是否具备了优秀企业家的素质。连最好的财产所有者或其代理人也不具备这种能力。但是，一个好的财产管理人却可以比较准确地判断，某人是否有可能具备优秀企业家的素质；他也能够成功地诱导并控制他选出的企业负责人，使其尽可能努力地为财产的增值而工作；他还能够及早发现并撤掉不合格的企业家，及早纠正自己在选拔企业家上所犯的错误。
我们可以把优秀企业家的素质归结到两种来源上，一种在一定程度上可以说是天赋，如敏锐的洞察力、及早作出盈亏计算的能力、在复杂万变的形势中及时作出正确决策的能力等等；另一种则是学到的知识和积累的经营经验。后者是要有了经营企业的机会才能得到的。而有了经营企业经历的人当然也会有经营的成果，人们可以依据这些成果来考察他是否具备优秀企业家的素质。这样，对那些已经有过经营企业经历的人，判断他是否是个优秀的企业家是相对比较容易的。而对于一个财产管理人来说，最困难的问题倒是判断没有经营企业经历的人是否有足够的天赋，能够发展成优秀的企业家，从而给予他经营企业的机会。
在这方面，那些从成功的企业家发展起来的财产管理人有着巨大的优势：多年积累起来的经验使他们具有敏锐的直觉，能够比较正确地判断一个没有经营企业经历的人是否可能有足够的天赋，从而给有发展前途的人以经营企业的机会；他们会成功地诱导和控制自己任命的企业负责人，使其努力增加财产的收益，并及早撤掉实践证明是不合格的企业领导。
让过去盈利最多的企业家担任公有财产代管人，这还会对使用公有资产的企业的负责人形成追求利润的巨大激励。公有财产代管人是企业负责人的上级或“老板”，大多数企业家都会愿意最终上升到这种“老板”的地位上去。如果没有表现出使公有财产增值的能力就可以升到公有财产代管人的位置上去，企业的领导就会把精力放到别的活动上，而不会集中全力去增加企业的利润。
正因为如此，应当把由成功的企业家担任公有财产代管机构负责人作为一条原则，明文规定下来。经过20年的经济改革，我国各地都涌现出了一批能够成功地使公有财产保值和增值的优秀企业家；应当给这样的优秀企业家以更大的权力、更高的地位，使他们掌管公有财产的运营机构。即使一个地方还没有出现非常成功的公有企业经营者，只要我们在现有的公有企业经营者中选出相对最成功者掌管公有财产运营机构，就会促使公有企业的领导更努力地为公有财产保值和增值而工作，并使成功的优秀企业家很快地大批涌现出来。
还必须指出，上述原则不仅适用于传统的国有企业和国有资本的经营管理，也应当同样适用于大多数集体所有制企业的财产管理。
目前我国城市和农村的集体所有制企业，其财产在名义上是属于“集体”的；但是对于绝大多数这一类企业来说，作为财产所有者的那个“集体”到底包括哪些人是极其不明确的。到90年代中期悄悄改制时为止，这些集体所有制企业的财产实际上是由政府机构代为管理的。
90年代中期，许多地方的集体所有制性质的乡镇企业实行了股份合作制改造。在这种改造中，一部分股份“量化”给了个人，这部分股份实际上是私有化了。但是还多多少少剩下了一部分仍然归“集体”所有或“公共”所有的股份。到底应当怎样管理这些股份，对此并没有很明确的解决办法。为了保证这部分集体所有的财产仍然能够保值和增值，最好也把它们划归不同的财产代管机构，由成功的企业家分别管理这些财产运营机构。这样，我们不仅要有国有财产运营机构，而且还要有集体财产运营机构，它们都是“公有财产运营机构”。全权领导这些运营机构的都应该是过去取得了成功的�