的那些因素，也同样使政府难以找到一种满意的解决办法。一般说来，政府同市场参加者相比，前者并不能比后者更容易地辨认出谁是受益者谁是受害者，也不能更容易地估计出上述两种人各得到多少好处受到多少害处。利用政府来补救市场的失灵，常常只不过是以政府的失灵代替市场的失灵。
公众在讨论环境问题时，常常是感情多于理智。在许多讨论中，好象问题是要么有污染，要么没有污染，似乎应该而且可以有一个没有污染的世界。这显然是毫无意义的空想。凡严肃思考过这一问题的人，都不会认为应该使或可以使世界没有污染。我们可以不让汽车污染空气，例如，只消废弃一切汽车就行了。但这却使我们无法享受现在已享有的工农业生产力，从而使我们大多数人的生活水平急剧下降，甚至置许多人于死地。大气污染的原因之一是我们大家呼出的二氧化碳。我们可以非常简单地终止这一状态。但这显然是得不偿失的。
正象得到我们需要的其他好东西要付出某种代价一样，得到清洁的空气也是要付出某种代价的。我们的资源是有限的，因而必须权衡减少污染带来的好处和付出的代价。而且，“污染”不是一种客观现象。对一个人来说是污染，对另一个人来说则可能是享乐。对于我们当中某些人来说，摇摆舞音乐是噪音污染；对于我们当中另一些人而言，却是一种享乐。
实际的问题不是“消灭污染”，而是用什么方法能够使污染量“适当”，“适当的”污染量的意思是：减少污染得到的好处刚好大于为了减少污染我们必须放弃其他好东西（如房屋、鞋子、上衣等等）而作出的牺牲。如果我们做得过分，牺牲就会大于得到的好处。
妨碍我们合情合理地分析环境问题的另一个障碍是，人们往往从善与恶的角度来考虑这个问题，似乎有一些怀有恶意的坏人心肠很黑，是他们把污染物送入大气中的，因而这是一个与动机有关的问题，只要我们当中那些高尚的人愤怒地起来制服这些坏人，一切就会好起来。骂人总是比有理智而艰苦细致地分析问题要容易得多。
就污染说来，被指责的魔鬼往往是“工商企业”，即生产商品和劳务的企业。事实上，对污染负有责任的人是消费者而不是生产者。可以说，消费者造成了引起污染的需求。对于从发电厂的烟囱冒出来的烟尘，用电的人是应该负责的。假如我们想得到只带来少量污染的电，我们将直接或间接支付很高的电费，使之足以补偿额外的费用。获得比较清洁的空气、水和其他一切所支付的费用，最终必须由消费者负担。没有人会为此付款。企业只是一种媒介，借以协调消费者和生产者的活动。
因为控制污染和保护环境带来的好处和造成的损害往往落在不同人身上，所以问题大大复杂化了。例如，从荒地利用面积的增加，从江河湖泊环境的改善，或者从市内空气污染物的减少等方面得到好处的人，通常和那些因为食品、钢铁或化学制品的成本增加而受到损害的人不是同一类人。我们一般的感觉是：因减少污染而得益最多的人，不论在经济上还是在文化教养上，都比因允许较多的污染，从而使物品的成本较低而得益最多的人要强。后一种人宁愿要较便宜的电力，而不要较清洁的空气。董事规则在控制污染方面仍然起作用。
总的说来，政府在控制污染方面采用的方法，同政府在管理汽车运输、管理食品和药物以及增进产品安全等方面采用的方法是一样的。为控制污染，建立了一个拥有处置权力的政府管制机构，该机构颁布了私人企业、个人以及州和地方团体必须遵守的各项规章制度。由上述机构和各级法院确保各项规章制度的贯彻实施。
这种控制污染的方法不能有效地确保成本与收益相等。由于完全靠强制命令的方法解决问题，这种方法造成的局面是，谁违反规定谁受惩罚，而不是买与卖；是对与错，而不是多与少。而且，它具有和其他领域中的管制方法相同的缺点。受管制的人或机构卖力去做的，不是花费人力物力达到政府规定的标准，而是对政府官员施加影响，以获得对他们有利的规定。另外，管制人员的自身利益同保护环境的基本目标关系极少。正如官僚统治下的一般情况那样，广为分散的个体利益受到漠视，集中起来的利益则备受照顾。过去，所谓集中起来的利益一般是指商业企业，特别是规模巨大、有权有势的企业。最近，除大企业外，又增加了一些组织得很好、自称代表“公共利益”的集团。这类集团自称代表某些顾客的利益，而顾客可能对它们的存在一无所知。
大多数经济学家认为，和现有的专门的管制与监督方式相比，一种有效得多的控制污染的方法是对排出物征收费用，让市场规律起作用。举例来说，可以对排出的每单位废物征收特定数额的税款，而不是要求各厂商建立专门处理废物的工厂，也不是要求它们排入江河湖泊的水必须达到特定的标准。这样一来会刺激厂商采用最经济的方法减少排出物。同样重要的是，采用这种方法可以客观地衡量出减少污染的费用。如果低额税率导致污染大量减少，那将明确告诉我们，允许排出污染物几乎得不到什么好处。另一方面，如果征收高额税仍有大量污染物排出，那将表明相反的情形，但高额税将提供足够的金额赔偿受损失的人或者消除损失。税率本身应随着费用和收益的变化而变化。
和管制一样，废物排出税将自动地把费用加到对污染负有责任的产品使用者身上。那些减少污染花费大的产品，相对于减少污染花费小的产品，价格将上升，正如现在那些因管制活动而被征收重税的产品相对于其他产品价格上升一样。前一类产品的产量将上升，后一类产品的产量将下降。废物排出税和管制之间的区别在于：废物排出税将以较低的费用更有效地控制污染，而且给不造成污染的活动带来的负担较少。
Ａ·迈里克·弗里曼第三和罗伯特·Ｈ·哈夫曼在一篇出色的文章中写道：“我国不采用经济刺激的方法，是因为该方法行之有效，这样说并非完全开玩笑。”
正如他们所说的，“结合环境质量标准建立污染税制度，会解决有关环境方面的大部分政治冲突，而且将光明正大、堂堂正正地解决这些冲突，让这一政策的受害者都知道发生了什么事。决定政策的人们力图避免的正是这种光明正大、堂堂正正的作风。”
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①A。迈里克·弗里曼第三和拉尔夫。H。哈夫曼：《语清水浊》，载《公共利益》，第28期（197年夏季），第65页。
上面我们非常简要地论述了一个极其重要而影响深远的问题。最后我们指出这样一点也许就够了：在政府根本不应发挥作用的领域中——如在汽车货运、铁路运输和航空运输的价格确定及线路分配中——政府管制所遇到的种种困难，在政府应发挥某种作用的领域中也出现了。
建立污染税制度也许还会导致人们重新看待市场机制在某些领域中的作用，在这些领域中，人们一般认为市场机制起的作用是不理想的。毕竟，不理想的市场可能和不完善的政府干得一样好，或者更好一些。在控制污染方面，重新看待市场机制的作用会带来许多意想不到的事情。
假如我们看一看现实而不是书本上的词句，那么同一百年以前相比，今天的空气一般说来要清洁得多，水也比较卫生。现在，比起落后国家，在世界先进国家中空气较为清洁，水也较为卫生。工业化产生了新的各种问题，但是它也提供了解决一些重要问题的手段。汽车的发展确实增加了一种污染形式——但它却基本上结束了人们更不喜欢的一种污染形式。
能源部
1973年石油输出国组织对美国实行禁运，引起了一连串能源危机，并且，加油站不时发生排长队的现象，从那时起，能源问题一直使我们很伤脑筋。政府的反应是成立一个又一个的官僚机构以控制和管理能源的生产及使用，最后是在1977年成立了能源部。
政府官员、报纸报道和电视台时事评论员，都把能源危机的原因习惯性地归之于贪婪的石油工业，或者浪费的消费者，或者恶劣的气候，或者阿拉伯的酋长们。但实际上，它们对能源危机都没有责任。
石油工业毕竟已经存在很长一段时期了——并且它一向是贪婪的。消费者不会突然变得浪费起来。我们过去也有严酷的冬天。早在人类有史以来，阿拉伯酋长们就已经在追求财富了。
那些用上述愚蠢的解释来充塞报纸和广播的、精明而老练的人们，似乎从来没有自问过这样一个简单的问题：在1971年以前的一个多世纪中（除第二次世界大战期间外），为什么没有能源危机，没有汽油短缺，没有关于燃料油的问题，
能源危机是政府造成的，当然，不是故意造成的。尼克松、福特和卡特三位总统从来没有致函国会要求制定带来能源危机和使人们排长队买汽油的法案。但是既然说到问题的一方面，就得说另一方面。自从尼克松总统1971年8
月15日冻结工资和物价以来，政府就对原油、零售汽油以及其他石油产品强行规定了最高价格。令人遗憾的是，取消对所有其他产品的最高价格时，1973
年石油输出国组织把原油价格提高了三倍，这阻碍了美国取消对石油及其产品的最高价格。对石油产品规定最高法定价格，是第二次世界大战期间和1971年以来的时期共有的关键性因素。
经济学家们不可能知道很多的事情。但是，有一点我们知道得很清楚，即如何造成产品过剩和产品不足。你想使产品过剩吗？让政府通过法律规定最低价格，并让这一价格高于在没有政府干预的情况下流行的价格。我们曾多次采用这种方法使小麦、食糖、奶油和其他许多农产品过剩。
你想要产品不足吗，让政府通过法律规定最高价格，并让这一价格低于在没有政府干预的情况下流行的价格。这就是纽约市以及最近其他城市对出租的住宅做过的事情，并且，这也是所有这些城市正在遭受或即将遭受房荒之苦的原因。这就是第二次世界大战期间各种产品短缺的原因，也是现在出现能源危机和汽油短缺的原因。
有一个简单的方法可以在明天结束能源危机和汽油短缺——我们指的是明天，不是今后六个月，不是今后六年。那就是废除对原油和其他石油产品的一切价格管制。
政府的其他错误政策和石油输出国组织的垄断行为，可以继续使石油产品保持高昂的价格，但不会产生我们现在所面临的四分五裂、一团混乱的局面。
或许令人惊奇的是，上述解决办法会降低消费者的汽油费用，我们说的是真实的费用。油泵中每加仑汽油的价格可能要上涨几美分，但消费者不用再为排长队和寻找有油的加油站浪费时间和汽油，也不用再为能源部的年度预算付款了。能源部1979年的预算达一百零八亿美元，或每加仑汽油大约九美分。
为什么这种简单易行的解决方法没有被采用呢，就我们所见，是由于两个基本原因——一个是一般的原因，另一个是特殊的原因。使每一个经济学家失望的是，要使除训练有素的经济学家外的大多数人了解价格制度是如何起作用的，几乎是不可能的。新闻记者和电视台时事评论员似乎特别反对他们在大学一二年级学过的那些基本原理。其次，废除价格管制会使真相大白，告诉人们能源部二万名雇员的活动是多么无益，多么有害。有人甚至可能会想：要是没有成立能源部该有多好。
卡特总统宣称，政府必须实施一项生产合成燃料的庞大计划，否则到1990年我国的能源将被耗尽。这一主张又怎么样呢，这也是一种神话。政府计划似乎是一种解决办法，这仅仅因为政府处处阻止采用有效的自由市场解决办法。
根据长期合同，我们付给石油输出国组织国家每桶石油大约二十美元，在现货市场（立即交货的市场）上，我们所付的价格甚至高于此数，可是政府却迫使国内生产者按每桶五点九四美元的低价出售石油。政府对国内生产的石油征税，用以补助从国外进口的石油。我们付给从阿尔及利亚进口的液化天然气的价格，比政府允许的国内天然气生产者所收的价格，要多出一倍以上。政府把严厉的有关环境方面的要求强加给能源使用者和生产者双方，而极少或者毫不考虑经济上所包含的费用。复杂的规章制度和拖拉的官僚作风，大大拖长了兴建以原子核、石油或煤炭为燃料的发电厂所需要的时间，拖长了充足的煤炭供应量进入生产过程所需要的时间——并且成倍地增加了成本。政府的这种不利于生产的政策，扼杀了国内的能源生产，使我们比过去任何时候都更多地依赖外国的石油——尽管卡特总统说过：“依赖于一条几乎环绕整个地球的、靠不住的油船运输线是很危险的。”
1979年年中，卡特总统提出了一项为期十年、耗资八百八十亿美元的生产合成燃料的庞大政府计划。让纳税人为产自油页岩的每桶石油直接地或间接地花费四十或更多的美元，而同时却禁止国内油井所有者从某些类别的石油中每桶收取五点九四美元以上，这果真有道理吗？或者，象爱德华·Ｊ·米切尔在《华尔街日报》（1979年8
月27日）上发表的一篇文章中指出的：“我们完全有理由要问……就算我们花费八百八十亿美元能在1990年生产出一些每桶定价四十美元的合成石油，这又怎么能够使我们不论在今天还是在1990年不依赖石油输出国组织每桶定价二十美元的石油呢？”
从油页岩、含油砂层等等提炼燃料是有意义的，如果把所有的费用都考虑进去之后，这种方法生产能源比各种替代办法更便宜的话。市场是决定上述方法是否便宜的最有效的机制。如果这种方法较为便宜，那么私人企业开发这些替代资源就将是有利的——只要它们获取利益同时负担费用。
只要私人企业相信将来的价格不受管制，它们就可以指望获取利益。否则私人企业就等于是在打一场“反正我都