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表235大饥荒年间的财政状况（亿元）
年 份 财政收入 财政支出 收支差额
1957年 310。2 304。2 ＋6。0
1958年 387。6 09。4 －21。8
1959年 487。1 552。9 －65。6
1960年 572。3 654。1 －81。8
1961年 356。1 367。0 －10。9
1962年 313。6 305。0 ＋8。3
1963年 342。3 339。6 ＋2。7
资料来源：国家统计局编《中国统计年鉴，1984》，中国统计出版社，1984年，第417页。
商品供应全面紧张。自1958年以来，市场上商品短缺现象逐渐严重，从吃的、穿的到一切日用品都严重供不应求。1960年商品短缺状况进一步加剧，不得不在全国范围内减少粮食、棉布、食油的定量标准。1961年商品供应紧张的情况更为严重，食盐、火柴、锅、碗、盆、筷之类日常用品都买不到。但是，商业部门的商品库存总额却增加35％，其中，日用品库存总额增加近70％。这些库存商品都是质次价高、不适销、不对路的冷背残次品，其中很大一部分在以后的清仓中报废了。 这是盲目追求高速度的结果。货币流通过多，商品供应不足，应当物价上涨。但中国的物价受到行政管制，对占人民生活开支的60％的生活必需品，国家不让涨价，它们是列入国家控制的18类商品。但越管制，商品越不足。不过，在第二个五年计划期间，国家供应的平价消费品还是涨了15％，为了回笼货币，还开放了一些高价商品。1962年一度放开了集市贸易，集市贸易价格大幅度上涨，比计划内的价格高出很多。详见表246。有人分析，计划内商品涨价、高价商品的影响、集市贸易价格的带动三项因素加在一起，整个价格上涨了30％，有的地区上涨了40％。
表236 四川省简阳国家牌价与自由市场价对比表（1962年3月） 单位：元/斤
品名 国家牌价 自由市价
大米 0。093 0。93
菜油 0。67 8～10
红苕 0。015 0。15
胡萝卜 0。05 0。20
棕片 0。21 1。10～1。20
莲花白菜 0。08 0。20～0。30
白布 0。28 3。00～3。20
猪肉 0。67 8。00～8。50
水牛肉 0。46 5。00～5。50
鲫鱼 0。47 4。80～5。00
鸡蛋 0。64 7。50～8。00
资料来源：惠文：《困难时期农村整社纪实》，“大饥荒网站”。
职工生活水平大幅度下降。除了粮食定量减少以外，副食品供应也大幅度减少：食用油减少47。6％，猪肉减少80。6％，有些副食品连定量供应也不能保证。以当时生活水平最高的八大城市（北京、天津、上海、沈阳、武汉、广州、重庆、西安）1961年居民消费水平为例，全年每人消费猪牛羊肉：重庆最高，每人5斤，上海3。6斤，北京、武汉2斤，天津、广州1。7斤，西安1。3斤，沈阳0。6斤。全年每人消费鸡蛋：天津、广州、沈阳无货供应，其它城市平均每人每年不到半斤。全年每人消费食糖：广州最高，为12斤，上海、北京3。5斤，重庆2。8斤，天津、武汉、沈阳1。3－1。8斤，西安不到7两。 职工工资也下降。1961年，国有制单位职工的年工资平均为537元，比1957年下降低15。7％；如果扣除物价因素，比1957年下降28。7％。根据全国大、中、小13个城市、526户职工家庭收支情况调查，1961年上半年，职工家庭每人平均货币收入为17。07元，扣除物价因素，每人平均实际收入只有15。53元，比1957年减少了1。87元。
由于商品供应全面紧张，商品“走后门”的情况十分严重。如果没有私人关系，就是手持国家发的供应票证也买不到东西。有了私人关系，就可以买到超过票证供应量的商品，商品的质量也比正常渠道买的要好。能够“走后门”的主要是干部。当然，一些掌握商品供应人员的亲戚朋友也会沾光。“走后门”卖出的商品有时比正常供应的商品还要多。河北省唐山市节日的副食品供应量，“走后门”卖出去的比实有人数定量供应量多10％。在商品供应本来十分紧张的情况下，“走后门”猖獗，普通百姓更买不到东西了。所以，群众对商品走后门的情况非常愤慨。1961年，国务院财贸办公室召开了反对商品“走后门”的专门会议，中共中央在这个会议的《关于反对商品“走后门”会议情况的报告》报告上批示：“在全民所制企业中反对商品‘走后门’的斗争，是社会主义道路和资本主义道路两条道路的斗争，是阶级斗争在经济战线上的反映”。到1962年3月底，在27个省市自治区中（不包括西藏），有21个开展了反对商品“走后门”的群众运动，有3个省进行反对商品“走后门”的教育，有3个省把反对商品“走后门”作为整风运动或社会主义教育运动的内容之一。1962年4月16日，国务院财贸办和中央统一战线工作部联合向中共中央上报了《关于反对商品走后门运动情况报告》， 这个报告在肯定运动成绩的同时，指出“有些地方只反下，不反上，下反上走，边反边走，有些不合理的‘内部供应办法’还没有取消。” 实际上，只要商品供应紧，只要权力至上，走后门的现象不可能停止。
四、被迫调整，一步三折
面对国民经济的困境，在1960年7月召开的北戴河中央工作会议上，不得不年提出对国民经济进行调整。所谓调整，实际就是从前两年过激的政策中退回去。不过，在这次会上，调整的目的还是为了保证完成钢铁生产任务。
北戴河会议期间及稍后，国家计委党组根据中央的决议，酝酿提出对工业进行调整、巩固、提高的初步设想。8月底，国家计委党组向国务院汇报1961年的计划指标时谈了他们的设想，周恩来总理补充了“充实”两字，从而形成了“调整、巩固、充实、提高”八个字。1960年9月30日，中共中央在转发《国家计委党组关于1961年国民经济计划控制数字报告》的批语中指出：“1961年，我们要使各项生产建设事业在发展中得到调整、巩固、充实和提高。”这是中央文件第一次正式提出这八个字，但当时尚未当作一个时期的工作方针明确起来。由于思想认识尚不明确，组织行动不及时，所以1960年下半年调整工作并未实际贯彻下去。中央对1960年的高指标也未提出修改。眼见钢铁生产月月完不成计划，中共中央还于8月和12月两次发出紧急指示，作为政治任务，要求保证完成当年1860万吨钢的生产计划。这一年虽然经过拼消耗、拼设备，勉强把钢铁生产任务完成了，而农业却大幅度地减产，结果造成了工农业比例的更大失调。
“调整、巩固、充实、提高”八字作为方针确定下来，是在1961年1月中旬的中共八届九中全会上决定的。全会第一次正式向全党和全国宣布：必须对国民经济实行调整、巩固、充实、提高的方针。当时的提法是，“适当地缩小基本建设的规模，调整发展速度，在已有胜利的基础上，采取巩固、充实和提高的方针”。
中共八届九中全会之后，在调整方针的贯彻过程中，中共中央制定了若干具体政策和措施，首先制定和修改了《农村人民公社工作条例（草案）》，调整农村生产关系。同时，压缩重工业的发展速度和基本建设的规模，充实和加强农业和轻工业战线；压缩城镇人口，精简职工队伍；压缩党政机关和社会集团的购买力；提高农副产品的价格，等等。
这些措施有一定的成效。但是，八届九中全会还抱着“十个指头”成绩和“一个指头”缺点的看法，不承认大跃进对国民经济造成的的严重后果，调整工作还是在肯定“大跃进”“已有的胜利的基础上”来进行的。因此，当时确定的1961年的主要工业指标，如要求钢的产量达到1，900万吨，比上年增长1。6％；原煤产量43，100万吨，比上年增长2。6％；粮食产量要求达到4，100亿斤，比上年增长10。8％。发展速度比“大跃进”的速度是大大降下来了，但仍然要求在上年过高的水平上有所发展，而实际执行的结果同人们的主观愿望相反。1961年上半年工业生产和基本建设战线都在全面下跌，不仅距离完成计划甚远，而且大大低于上一年同期的水平。夏收的粮食产量也没有达到计划规定的指标。
在这种情况下，1961年8月下旬至9月上旬，中共中央在庐山召开工作会议，认真研究了工业状况。会议对当时工业生产中的混乱和被动局面有了较深的了解，9月15日向全党发出了《中央关于当前工业问题的指示》。在这一指示中承认，八字方针虽然提出一年多，但由于情况不明，认识不足，经验不够，一直没有按照实际情况降低指标，以致调整工作没有能够有效地进行，丧失了一年多的时机。现在再也不能犹豫了，必须以最大的决心，把工业生产指标和基本建设规模降到确实可靠的水平上。一定要从实际出发，从全局出发，在应当后退的地方坚决后退，而且要退够。庐山会议确定了具体降低钢、铁、煤、电等重工业产品的生产指标，缩短基本建设规模的指标。又对40种急需的轻工业和手工业产品及农业生产资料的生产提出具体的发展指标。这次会议提出“退够了再前进”的思想是符合实际的，但经济调整工作仍然不能越过“肯定‘三面红旗’成绩”的障碍。在这次会议上，周恩来发言时，毛泽东插话说：“错误就是那么一点，没有什么了不得”。随后他又形象地说，“现在退到谷底了，形势到了今天是一天天向上了”。 因此，“退”的决心还不大，这一年计划指标还是很高，始终没有放下大跃进的架子，结果，调整后的计划也没有完成，工农业总产值比上一年下降30。9％，国民收入比上年下降29。7％主要工农业产品，除粮食略有增长以外，多数下降，有的下降幅度很大。吃穿用的紧张局面还在发展。
在1962年1月的“七千人大会”上，大家对经济形势讲了一些真话。初步总结了“大跃进”的教训。但是，在对经济困难程度的估计以及如何克服困难的步措施上，参加这次会议的中央领导核心间和高级干部中，存在着不同的认识。一部分人能够实事求是地承认国民经的严重局面，主张采取坚决有效的调整措施，扭转危局。另一部分人不愿意承认工作中犯了错误，把困难主要归之于农业遭到的自然灾害，认为只要农业有了好收成，困难就过去了。他们留恋“大跃进”，不仅不肯下马收摊子，还认为政策的后退是右倾，并且随时准备反“右倾”。
真正实现“退够”还是“西楼会议”。七千人大会结束后的第14天，1962年2月21日，刘少奇在中南海西楼会议室，主持召开了中央政治局常委扩大会议，后称“西楼会议”。这次会议上，陈云分析了经济形势的严峻情况，提出了克服困难的六点措施。西楼会议以后，中共中央决定恢复中央财经小组，统管经济工作，由陈云任组长。5月7日到10日刘少奇又在北京主持召开了中央工作会议，通称“五月会议”。这次会议，进一步统一了调整国民经济的认识，特别是在精简职工和城市人口、切实加强农业这两件事上下定了决心。进一步调低了1962年的各项经济指标，明确了国民经济调整的具体方案。在这次会议以后，对国民经济采取了一系列的措施：
（1）减少城镇人口，精减职工。城镇人口在1961年已经减少1000多万人（其中减少职工873万人）的基础上，1962年又减少1000万人（其中职工850万人）。1961年、1962年两年内减少城镇人口2000万人以上。 精简工作1963年还继续进行。从1961年1月，到1963年，三年共减少职工1940万人。如果减去同期安排就业的大中专学生等，净减职工1744万人。其中，下乡参加农业生产的有1300多万人。精简职工相应带来城镇人口减少，截至1963年6月，共减少城镇人口2600万人左右。
（2）压缩基本建设规模，缩短基建战线。1960年基建投资完成384亿元，1961年减到123亿元，1962年计划减到46亿元，后来实际完成56亿元加上自筹完成67亿元。这样，积累率就从1960年的39。6％降到1961年的19。2％，1962年进一步降到10。4％。基本建设的大中型项目，从1960年的1815个减到1961年的1409个，1962年进一步减至1003个，许多工程下马。
（3） 缩短重工业战线，实行某些必要的关、停、并、转。首先是压缩钢铁指标。1960年钢产量1866万吨，1961年压到870万吨，1962年最初的计划是750吨，后来调整为600万吨，实际完成667万吨。煤炭，1960年实际产量39700万吨，1961年完成27800万吨，1962年计划25100万吨，后来调整为23900万吨，实际完成22000万吨。关、停、并、转，1961年已经开始。据国家统计局统计，全民所有制企业，1961年已经比1960年减少25000个，主要是大跃进时期发展起来的地方小企业。1962年继续减少了18000，两年合计减少了43700个，相当于1960年96000个的44。8％。
（4） 加强对农业的支援，大力发展农业。首先，是精简职工下放城市人口，停止那些徒劳无益的水利建设，农村劳动力1960年只有17017万人，1961至1962年两年，增加到21278万人。其次，减少粮食征购量。为了解决国内粮食供应不足，仅1961年和1962年两年，净进口粮食160多亿斤。第三，加强工业对农业的支援，向农业增拨钢材、木材、毛竹，满足农村制造小农具需要。到1962年，农村铁制小农具基本上恢复到1957年的水平。1961和1962年，集中力量修理农用拖拉机、排灌机械及运输工具。第四，提高农产品收购价格，对农民实行退赔。1961年粮食价格提高25％，几年来由国家财政共向农民退赔20亿元。
（5）对一些急需的工业进行了充实。在轻纺工业方面，除了恢复传统手工业和一般轻工业产品外，还发展了洗衣粉、塑料、化学纤维工业�