埽窃凼逼冢ü�49—前33年）有所例外，他要求候选人精通阴阳祸福的学说；精于数学或善于经营的人青云直上的事例也不是没有的。①吸收文职官吏主要是通过地方官员或朝廷高官的推荐。他们被要求物色有适当的品质、即才德兼备的人；有时他们奉命寻找能批评国事的人。如果一个官员举送的人证明不是合格的人选，这个官员就会受惩罚。自公元102年起，建立了分配名额的制度，以确保帝国各地按人口比例定期输送人材。但当时至少有一位作家（王符，约公元90—165年）抱怨举荐制事实上更多地依靠循私而不是功绩。另外，皇帝也会直接召见候补的官员。如果某人在地方上赢得了声誉，皇帝或高级官员就会命令他亲自到首都，等待任命。有的时候，高级官员会直接举荐自己的被保护人或子嗣；也有的时候官职还会成为可以用钱购买的东西。②对送到都城的候选人有时要进行考试，这些人被要求回答人们感兴趣的问题。有的回答可以见于《汉书》。①成帝时期（公元前33—前7年），候选人被划分为三个等级并得到相应职位，但这并不是一成不变的。武帝时期（公元前141—87年）开始建立的太学可能对知识和教育有极大的推动。在太学里，可以补充一批通晓国家活动或者精于行政先例的人士。从公元前124年起，学生们就由太学的博士进行教育。最初有几十名学生，但数量增长极快，到成帝时期据说有三千人。
太学在后汉时期很繁荣，它允许外族（匈奴）与汉人一样入学。太学的目标是培养官员，它成为助长中国的传统公共生活方式的工具，这方面的内容包括：尊重历史上的成就；把学术与成功地当官紧密结合起来；宣称帝国政府依靠儒家的原则而不是申不害和商鞅的主张。②地方推荐的或经过太学训练的候选人多半留在首都的宫内充当廷臣或侍从。在这种职位上，他们被承认能够当顾问并参预政府事务，适当时候就能得到官职。他们的前程由于晋升、调动或降职而大有希望或毁掉：有时他们会照常规升迁，有时则可以破格。对官员的才能和表现每年度要上报；尽管这些报告不过是某人具备必要资格的形式上的证明，但是上级官员关于其助手的报告，再加上其助手当官的资历，是决定此人仕宦生涯的最重要因素。任命官职的形式多种多样，从临时或共同任职直到正式的任命。在最高一级，人们在取得长期的任命以前只能得到任期一年的临时职位。仕宦生涯由于死亡、辞职（由于年龄或健康状况）、或免职（因为长期患病、不能胜任或犯罪）而结束。
政府的体制，《汉书》有所描述，但它更近于理论而不接近于实际；它按俸禄叙述了每个官员的品级。①俸禄是以“石”为单位的谷物，等级最多时有20级（后来减少到18级），从最高的一万石依次到最少的一百石。俸禄的支付实际上一部分是谷物，一部分是钱币。还有一种表示一个官员尊严程度的正式象征，即使文件生效的官印，以及他有资格佩带的绶带的颜色。因病休假是允许的，还有正规的假日（每六天有一天）；尽管有时承队服丧三年的原则，但常常不能实行。由于特殊的恩宠，年老荣誉致仕的高级官员可以得到全部或三分之一的薪俸作为养老金。
《汉书》自鸣得意地记载了中央与地方的官员数目为120285人。这个数字可用于前汉末期，大概不包括在县及县以下任职的人。根本没有证据表明《汉书》中所有的官职都正规地有人担任（例如，甚至其任职者的姓名列入《汉书》专门表格的高级官职也没有一定的连续性）。②① 中央政府的简述，见王毓铨：《西汉中央政府概述》，《哈佛研究杂志》，12（1949），第134—187页。进一步的研究，包括中央、郡及地方的各级管理及其他制度，见毕汉斯：《汉代的官僚制度》（剑桥，1980）。中国人最近的研究有陶希圣和沈巨尘：《秦汉政治制度》（上海，1936；新版，台北，1967）；曾金声：《中国秦汉政治制度史》（台北，1969）。地方政府，见严耕望；《中国地方行政制度史》，第一部分，《秦汉地方行政制度》（台北，1961）。
② 对商人的限制，见毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第132页。对巫师及其家庭成员的歧视，见《后汉书》卷八十三，第2769页。财产方面的资格，见《汉书》卷五，第152页（德效骞：《〈汉书〉译注》〔巴尔的摩，1938—1955〕第1卷，第329页）；曾金声：《中国秦汉政治制度史》，第291页。关于禁止某些人当官的情况，见何四维：《汉法律残简》（莱顿， 1955），第135页。
① 《汉书》卷九，第284页（德效骞：《〈汉书〉译注》第2卷，第312页）。斯旺：《古代中国的粮食和货币》（普林斯顿，1950），第272页。关于征召军事专门人材，见《汉书》卷十，第326页（德效骞：《〈汉书〉译注》第2卷，第411页）；《汉书》卷四十五，第2185—2186页。
② 见《潜夫论》2（7），第62页以下。对征募最方便和集中的论述见于《西汉会要》卷四四、四五和《东汉会要》卷二六。这几卷有《汉书》、《后汉书》的引文。也可见陶希圣和沈巨尘：《秦汉政治制度》，第193页。曾金生：《中国秦汉政治制度史》，第289页。雷夫·德克雷斯皮尼：《后汉帝国官僚机器的征募制》，《崇基学报》，6：1（1966），第67—78页。至于“卖官”，见毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第141页。
① 董仲舒三份著名奏折（《汉书》卷五十六，第2495页以下、2506页以下、2513页以下）可能就起源于这种方式。对候选人的考试，见何四维：《作为中国古代法律史料的〈说文〉》，载埃盖罗德与格拉赫恩编：《高本汉汉学纪念文集》（哥本哈根， 1959），第239—258页。
② 太学，见毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第138页下。
① 《汉书》卷十九，第724页按资历列出了有些官员的条目，并注明其职责及其他细节。
② 《汉书》卷十九上，第743页。有的文献中所列的官员数为130285人；见王毓铨：《西汉中央政府概述》，第136—137页。《汉书》卷十九下按年代顺序列出了中央政府高级职位任职者的名单，及在职的起迄年情况的简要说明。
中央政府
低级文职官吏在长期的任职期间，就按上述情况升任左右帝国政策的国家高级大臣。但是汉朝政府的统治经过大约100年后，情况发生了很大变化。统治权从正规的政府高级机关转移到一个私人性质的尚书手里。由丞相全面领导的那些官署组成的正规机构后来称之为外廷；尽管外廷通常由职业文官组成，但到了武帝统治后期（公元前141—前87年），许多影响本朝历史的重要决策都由组成内廷的显赫人物参预制订。内廷系指组成皇帝随从的那些人。他们有显赫的官衔和侍奉他们君主的职责。这些人既有文人也有武人。①虽然丞相是正式官员编制中地位最高的，但内廷的领导权由被任命为大司马的人掌握，他的行政管理权通过尚书施行。这个机构在一开始是一个政府正式官署的下属机构；当大司马奉命领导尚书时，他在政府里的实际权力就超过了丞相。前汉的尚书由宦官担任，到了后汉中期，该机构已发展得大到可以控制六个“曹”了。
汉朝以后的几个世纪，尚书台将成为国家政府的主要机构之一。那时将轮到它把相当大的权力转给一系列新的非正式机构，就象在汉代正规的官署丧失其权力那样。私人控制的尚书取代正式机构的理由是不难找到的；它可以使皇帝或皇太后不受那些官方的程序和礼仪的限制，因为它们会妨碍这些人独断地处理国家事务。在危急时刻和国内战争期间，当文官机构的正规官署可能崩溃或无力行使职能时，一个小的、机动灵活的尚书机构对王朝的生存可能是必不可少的。
尚书台的重要性在公元前46年政治家萧望之的一次受人注意的讲话中可以看到；②但是汉朝政府一个有重要意义的特征就是形式上保留正规的机构，以及使那些机构的高级职务通常有人担任的方式。这种安排有利于避免批评，因为再没有人能反对正规的、传统官署已被取消的事了。甚至在尚书获取权力以后，诸如丞相这样的要员仍能为治理中国政府提出建设性的批评意见和建议的事仍不乏其例。
以下对中央政府基本结构的论述是以《汉书》对各种职官进行的理论上的描述为依据的。①因此它提供了前汉的实际活动情况，而前汉的实践主要从秦朝继承而来；汉帝国的许多官职和头衔确实可以追溯到公元前221年统一前的战国。遗憾的是，《汉书》的记述更多的是理想而非事实，因此不可能弄清楚《汉书》中提到的所有体制对行政有多大的影响。这个困难特别适用于主要机构下属的更为专门化的小的官署。
政府由两级组成；即三公和九卿。九卿附有几个稍低一级的独立官署；另外还有高级军事将领和地方政府的官署。三公的职责是议政与监督，负责全面的指导；九卿则负责规定的行政范围的特殊任务。九卿与三公的各种职责之间有不同程度的交叉重叠之处。
三公这一集体由丞相、御史大夫和太尉组成。三人之中丞相的地位最高，被描述为皇帝的助手，对国家各种事务都有责任。作为“行政的首脑”，上奏给皇帝的公文必经他手，因此他可以行使权力有选择地上呈下级官员提出的建议。有时同时设两个丞相，作为分割最高权力的手段。②御史大夫一职对有野心的丞相说来是一个牵制。与丞相一样，御史大夫关心的是向下级官员发布命令；他的特殊责任是考察文职官员的表现。有时他甚至负责检查丞相对国事的处理；作为政府工作记录的持有者，他能考察建议中的措施是否与国家已制订的规定相矛盾。
秦汉时期始终设立这两个职位，太尉的设置远没有那么正规并且在公元前139年曾一度空缺。①从理论上讲，太尉是军队的最高指挥官，与另外两公平级。但事实上，行政的领导靠丞相和御史大夫，军事事务的指挥则委派给级别较低的军官。
九卿所负的职责有相当大的差异。太常的任务是掌管国家的宗教祭祀；他的下属有星象、占卜、音乐等方面的专家。其中的一个官署保存皇帝活动的记录，从它那里后来产生了国家负责修史的责任。太常还负责接收和考核担任官职的候选人。
光禄勋掌管大批等待官职的、同时被要求进谏或执行特殊任务的各种顾问人员和廷臣。“卫尉”为皇宫提供保卫安全的禁卫；太仆负责维护帝国需要的运输工具——车、马及其装备。当牧马的场地难以寻找时，他掌握着长安以西和以北地区专门为此而设立的36所马苑。
廷尉总的说负责法律程序及各地送来需要他判决的案件。②大鸿胪负责接待外国显贵人士，必要时为他们提供译员并安排适当的住宿地；另外他还参预国家的祭祀活动。宗正负责保存宗室的记录，着眼于维持正确的席次，这是唯一始终由刘氏皇室成员掌握的高级官职，有时宗正被要求召唤一位刘氏家族成员到长安，此人将作为皇帝将受到人间最大的照顾。③九卿的最后两位与财政和经济有关。大司农掌管主要的税收（用钱和谷物支付的土地税与人头税），税收用来支付官员的俸禄和供给军队需要的给养。大约从公元前120年起，大司农负责执行特定的经济措施，比如国家的盐铁专卖，控制或平抑物价以及运输。少府负责征收小额税收，如山川、湖泊的收获物；少府的职务是维持皇室的生活，因此掌管了一批医药和音乐方面的工场和机构。它的辅助机构之一为尚书台。①在三公与九卿的领导下还有许多其他的小型官署。在丞相有效地管理行政工作时，大约有300多名辅助人员在各种机构为他服务，但后来减少到30人。为九卿中的有些人服务的部分机构相对地说小而简单。比如，廷尉的助手有一名丞、两名监（左监、右监）、两名平（左平、右平）。在有的情况中，则涉及更多的部门。例如太仆，他指挥着十四个机构，各机构配备了自己的令、丞、监和长。各辅助机构之间有相当多的重叠交叉；比如丞相的官署负责挑选官职候选人，执行刑法，管理盐铁工业；这些事又都在九卿的管辖范围之内。
其他独立的官职，其品级稍低于九卿，其中包括太子太傅，少傅，匠作大将，皇后、太子及皇太后的家庭的管事即詹事和水衡都尉。与九卿同样，这些官员都有助手和下属（匠作大将控制着七个官署，每个官署有自己的令和丞，如管理建筑材料仓库或东苑木材的令和丞）。
① 关于这两种官员或顾问的区别，见王毓铨：《西汉中央政府概述》，第166页以下。皇帝有时处于内廷高级人员控制之下的观点，毕汉斯有异议（《汉代的官僚制度》，第154—155页），他认为内廷、外廷两个概念会使人误入歧途。
② 《汉书》卷七十八，第3284页；《汉书》卷九十三，第3727页；萧望之，见本书第2章《思想文化背景》。
① 《汉书》卷十九上，及沙畹《〈史记〉译注》（巴黎，1895—1905；巴黎， 1969年再版）第2卷，第513—533页。详细描述官职及名称术语的变化，见毕汉斯：《汉代的官僚制度》第2章。本章介绍的官衔均为汉代大部分时期使用，可以把它们看作正规的官衔。比如称“太常”而不称“奉常”，奉常从惠帝时期（公元前195—前188年）至公元前144年，与太常的职责与编制都一样。
② 《汉书》卷十九上，第724页。惠帝与吕后统治时期曾设两位丞相，两者之中左丞相的地位更高。
① 《汉书》卷十九上，第725页。
② 何四维：《汉代廷尉的职能》（即将出版）。
③ 《汉书》卷六十八，第2947页记载了宣帝根据这种程序被奉迎即位的情况。
① 关于两个财政机构的不同职责，见以下第10章；加藤繁：《中国经济史考证》（东京，1952—1953）第4章；鲁惟一：《西汉经济协作的几个尝试》