东总督王士俊奏报垦荒事宜；“臣恭绎谕旨（按：指雍正元年鼓励垦荒谕），总以开垦为足民本计，非欲增收课赋。”朱批：“嘉是览之”（《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，25册955页）；乾隆十三年五月陕西巡抚陈宏谋奏：“朝廷恩意，惟在尽地利以养穷民，不在复荒额而增赋税”（第一历史档案馆档案，1143号）。）如此则不仅不须清查田亩，而是直欲将“田赋”也像“丁银”一样固定化了。
朱轼的建议，经乾隆四年的再度讨论，对乾隆五年“零星地土”、“免其升科”的决定，起到了极其重要的作用。同时，它也标志了清初“轻赋”和“不加赋”的政策，中经康熙朝的“滋生人丁永不加赋”、雍正朝的“地丁合一”，到乾隆初年，终告完成。
尽管后代经济史家对清代这种固定预算制度非议颇多，但它却成为清代一大“德政”。另一方面，政府又像康熙朝那样开始普免田赋，其中第一次即发生在乾隆十年，《巢林笔谈》：
诏下之日，万方忭舞。自上嗣服以来，大赦积逋，再减浮赋；岁收稍薄，辄费天庾；水患偶乘，动支国帑。天地犹有憾，皇仁蔑以加矣。＇4＇
据统计，乾隆朝各项蠲免，前后共达白银二亿余两。＇5＇但就经济发展、解决人口问题来看，蠲免政策就显得不够积极，方向也不够明确，因此不能没有一套经济发展的对策出台。
* * *
＇1＇ 《清史稿·朱轼传》。
＇2＇ 乾隆四年十月二十五日讷亲奏，国家第一历史档案馆档案，户科0059。
＇3＇ 如雍正二年闰四月在署广西巡抚韩良辅奏折上的朱批：“此奏之可嘉，不可尽述。此开垦一事，……只要以百姓作利为念，钱粮起科皆末节也”（中国第一历史档案馆编《雍正朝汉文朱批谕旨汇编》，2册947页 ＇4＇ 龚炜：《巢林笔谈》卷4。
＇5＇ 周远廉：《乾隆皇帝大传》，河南人民出版社，1990，页69；白新良则认为共有二亿三千万两，《乾隆皇帝传》，百花文艺出版社，2004，页166；亦有学者提出一亿四千万的数字，大约是将五次普免的银两数目，误认为总共蠲免的数额了，之外尚应计入三次漕粮及其他各种蠲免的数字。
6。新的农业发展政策的形成
在传统政策被边缘化的同时，一套新的人口对策，即农业发展政策形成了。它不是针对明清鼎革之际的“恢复时期”，而是为以后的“和平时期”，特别是在人口日增，耕地开发殆尽的情况下，为如何发展经济寻找出路的。
发现人口问题之后，圣祖曾说：“户口殷繁固是美事，然当预筹安养之策”。是后清廷一直积极寻找相应的经济对策，如欲农民改变“但狃于种地”的旧习，重视农耕以外的他种经营，因地制宜，发展畜牧业（康熙五十五年谕）。又提倡农桑之外，发展“山泽园圃之利、鸡豚狗彘之畜”，从多方面展宽农业的经营方向（雍正二年谕、《圣谕广训》），等等。
乾隆二年五月庚子，令编纂农书《授时通考》（乾隆七年成书），以农桑为致治之本。同时，谕王大臣等：
良以食为民天，……而黍高稻下之宜，水耨火耕之异，南人尚多不谙，北民率置不讲。此非牧民者之责，抑谁之责欤？命重农务本，将见俗返醇朴，家有盖藏，然后礼乐刑政之教，可渐以讲习。
乾隆三年十二月，上谕：
《周礼·太宰》以九职任万民，其二曰园圃毓草木，可以知所当务矣。……小民识见短浅，不能虑及久远，必须良有司感之以至诚。使官民上下，情意流通，有言必信，奉令承教，出于自然。行之既久，渐臻家给人足之风。
因河南一年种树一百余万，“安见豫省之法，不可仿行于他省耶”，训督抚董率州县，尽心民事。
先是，乾隆元年三月，礼部尚书杨名时奏荐七人留心经学，可备录用。即调来引见，用为国子监属员，其中即有主治《周礼》的拔贡生官献瑶。＇1＇至乾隆七年，已为编修的官献瑶进呈经史，＇2＇内称：
《周官·太宰》以九职任万民，其生财最多者莫如农，而又兼修园圃、虞衡、薮牧之政。俾山林川泽丘陵之民得享山林川泽丘陵之利。
主张于南方山林丘陵、江淮大薮大泽、北方地宜果蓏之地，复兴《周礼》之法。
六月二十六日，军机大臣等奏，查《周礼》任地养民之制，最为综密。今官献瑶奏称，江西、岭南与淮南、燕齐一带地方，或山童林赭，弃为不毛，或极望弥漫，一无出产。虽未必该地方一律多同，但所请修举园圃、虞衡、薮牧之职，似于筹画民生之计，不无裨补，昔（汉代循吏）黄霸治颍川，课民耕桑外，兼令种树畜牧，岁屡大穰。龚遂治勃海，专劝农桑，计口种榆薤葱韭若干，家畜二母彘五鸡，郡以富实。如是山林川泽丘陵之民，可广收树畜佃渔之利，自当讲求经理，以裕民生。＇3＇
翌日（甲寅），上谕：
《周礼·太宰》以九职任万民，一曰三农生九谷，二曰园圃毓草木，三曰虞衡作山泽之材，四曰薮牧养蕃鸟兽。其为天下万世筹赡足之计者，不独以农事为先务，而兼修园圃、虞衡、薮牧之政。故因地之利任圃以树事，任牧以畜事，任衡以山事，任虞以泽事。使山林川泽丘陵之民得享山林川泽丘陵之利。
即是一篇政策宣言，也是一篇学术总结，成为以经术指导政事的典型。面对人口日多，不得不讲求“经久优裕之法”，实现可持续性增长，国家承平日久，生齿日繁，凡资生养赡之源，不可不为亟讲。……俾地无遗利，民无余力，以成经久优裕之良法。＇4＇
乾隆九年再谕：“田里树畜”应予并重，三农、园圃、虞衡、薮牧四职，“何一非资生养赡之术”？＇5＇
《周礼》所说是什么意思？按现代农学知识，“三农生九谷”，乃泛指谷类即粮食作物；“园圃毓草木”，为九谷以外各种作物种植；“虞衡作山泽之材”，乃指山林、川泽出产；“薮牧养蕃鸟兽”，是畜牧业。它们分别代表了农业生产的各个方面。乾隆七年六月谕，遂与雍正二年二月谕，同成为地方官员劝农时引用最多的两道谕旨。
清初曾有一段时间粮食紧张，粮价飞涨，但不过几年时间就物价平落，各地生产、交易依次恢复正常。此后一长时期，粮价低落，“谷贱伤农”，成为一大头痛问题。清代农业对策即是在这种背景之下，和针对它而发出的。
因此全面发展，并非是均平用力而无所侧重。上谕“不独以农事为先务”，已表示了政策的侧重点所在——即五谷以外的农业种植，和农业以外的其他经营。至此，自康熙末叶发端的经济发展对策的探求，已经基本告成。
而且，清政府不但在说，也是在做，这是特别难能可贵的。尤其是在乾隆前期，各地官员的劝农曾达到一个高潮，为历朝所不能及。它也使政府的关注重心，从东部地区（特别是沿运河省份）转移向那些内地省份。
清代劝农策的提出和对有关问题的探讨，本是有感于人口的压力才产生的。清代初年中国人口大约有七八千万，经乾隆一朝，已达三亿以上。如何满足这样大量而迅速增加出来的人口需要，正是清代经济的首要任务，也是各种政策产生的最大背景。这使清人面临了中国历史上从未有过的挑战，并终于造成了经济面貌的整体性改变。
面对人口增加的重大挑战，清人从中国东部的人口稠密地区，向着其他开发中的地区迁移。在这一过程中，中国耕地数字增加了一倍左右。它与优良品种的传入、水利的增修和高水平耕作技术的普及，构成了清代经济发展的几个主要因素。＇6＇不过，上述几项因素的相乘结果，尚不能与总产量的增加相抵。在这中间，还存在一些长期为人们疏漏的因素，这就是：一，农业多种经营的大规模发展；二，省际交流的开展和比较优势的发挥。
在清代经济发展起到“革命性”作用的，舍棉业而无其他。经过农民几百年的调整，棉花种植从早期（如明代）的“普及”状态，终于形成为三大优势产区：华东（江浙），华中（以湖北为中心），华北（直隶、山东、河南，较分散）。棉花和棉纺织业，成为居第一位的粮食以外最重要的生产品和商品。＇7＇其结果就是引起了东西方向沿长江水路，南北方向沿大运河和近海航运，在工业产品棉布和农业产品粮食之间的省际交流，其规模和水平，是纯自给经济远不具备和不可能做到的。据近代的一个估计，中国农民经营“副业”的收入，一般占农副业总收入的三分之一，农民中约有五分之一以上专门依靠副业过活。如果加上“工业”部分，相信清代的数字可能还要高些。
在棉业以外，还出现了一些“多种经营”特别发达的地区，如四川盆地（它在不放弃粮食生产这一优势的同时，发掘了一批新的构成一定规模的优势产品，如蚕桑、烟叶、染料、药材、茶叶、甘蔗、蔬果、猪只等），广东珠江三角洲（它几乎放弃了传统优势粮食生产，改为经营鱼塘、果树、蚕桑等商品生产），东南沿海的一些地方（如福建、浙江的经济作物），江苏长江三角洲则发展成为一个独具特色的“工业区”（其农业产品棉花和蚕丝都成为本地的工业原料）。
总之，清代的经济增长，可以说全与所谓“贸易”及“交换”有关，——清朝的关税在1735～1795年间增长了四倍，尽管它只涉及全国商业交易的一小部分，＇8＇——它可能是土地开垦之外，对清代经济增长贡献最大的一个因素，也是清代经济发展的最大成就。它虽非由政府行为一手造成，其间政府政策的贡献亦不容忽视。
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＇1＇ 《高宗实录》，卷14。
＇2＇ 官献瑶，乾隆四年进士，官至司经局洗马（《皇朝经世文编·姓名总目》）；“在史馆日，尝进《周礼讲义》，持论侃侃，高宗览而异之”；朱轼尝谓献瑶曰：“吾老矣，斯道之讬，是在吾子”（陈康祺：《郎潜纪闻初笔》卷9，中华书局，1984，页205）。
＇3＇ 以上见《乾隆嘉庆两朝奏议》，第6册，美国国会图书馆藏。
＇4＇ 乾隆七年六月甲寅，《高宗实录》卷169。
＇5＇ 乾隆九年三月辛丑，《高宗实录》卷213。
＇6＇ 目前对清代的“多种经营”情况尚缺乏完整的数字说明，美国学者珀金斯所作研究表明，民国年间中国农产品中，粮食作物产值约占75％，其他则占居25％，如果计入蔬菜、水果、山林、水产、家禽，以及乡村工业的部分，后者的比重就要大得多。
＇7＇ 参见杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，人民出版社，2005，页168。
＇8＇ 张晓棠：《乾隆年间清政府平衡财政之研究》，第37～40页；据说，邻国，特别是越南的统治者，为清朝非农业税收的扩张规模感到惊讶，亚历山大·伍德赛德（Alexander Woodside）：《越南和中国模式》（马萨诸塞，剑桥，1971年），第33页。
7。提倡工业生产
在传统经济时代，农业并不是国民经济的全部，同时存在的还有工业部门。每当提起工业，人们往往把它与近代机器工业联系起来。其实，在工业生产中使用某种机械，以及利用具有一定规模的生产组织，在历史中是早已存在的现象，并非近代才有。因此，它们应被统称之为“工业”。其中尤以加工、纺织、制造、营建、矿冶等等，构成传统工业的主要内容，而与农业经营判然有别。＇1＇
乾隆七年提出“为天下万世筹赡足之计者，不独以农事为先务，而兼修园圃、虞衡、薮牧之政”，从《周礼》原意而论，即已超出了一般农业的范围。古代所谓“四职”，原本只有“三农”一项为农业，其他三者都是农业以外的经营。＇2＇这与秦汉以后的情形是大不一样的。但不管怎样，数职“兼修”就必然会扩展到农业以外。清代中国经济的蓬勃发展（它背后是几亿人口的庞大需求和积极努力），自然引导它从农业的低层次走向高层次，从粗放到精耕，再超出而至商品生产，复从农业种植业走向工业，……一步步迈向更高的梯次。如果说，在经济发展中存在着一定的“梯次”的话，我们就可以把它称为“发展梯次的逐级攀升”。于是，在前述农业经营的范围之外，不但纺织等手工业得到大力的提倡，清代的矿业政策也发生了重大的改变。所有这些，也无例外地发生在乾隆初年，并和当时的总体设想有着紧密关联。
雍正皇帝曾于《圣谕广训》中说：
朕闻养民之本，在于衣、食。农桑者，衣食所由出也。一夫不耕，或受之饥；一女不织，或受之寒。……愿吾民尽力农桑。
亦非老生常谈，而具有时代意义。
乾隆初年，更有一批官员在各地积极推行，如巡抚尹会一疏陈豫省宜行诸事，其一即“女工之宜勤”，欲使比户连村，无不各勤纺织。巡抚陈宏谋在陕西咨询地方利弊，必问：“栽种棉花否，能织布否？”乾隆七年，御史包祚永言，黔省“惟资楚布，岁千亿万匹；兵民穷困，职此之由”，著令通省“教民纺织”。九年，甘肃以“种棉纺织，概置不讲”，令制造纺车，请女师教织。十年，奉天以“种棉者虽多，而不知纺织之利”，拟议推广。其后总督开泰请令雇募江浙工匠到湖广，设立机局，教以染造纺织。总督方观承推行于直隶，更有助于使之成为一个棉业优势产区（这一点特别可贵，因为经济发展与赈济不同，它更需要“锦上添花”，而非“雪中送炭”）。这些都是乾隆时期推行女工、纺织较为著名的例子。
尽管清代没有实现“现代化”，没能把经济引入“机器工业”的发展阶段，但中国仍有广泛而分散的工业生产，其产值约占世界的三分之一以上，并且已产生一个相对集中的“（传统）工业区”。尽管西方存在一个“早期工业化阶段”，它却并不因外国也有而是，亦不因外国没有而非。＇3＇它是中国经济自身发展的一个产物