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在十八世纪，清政府还实行了赋役制度改革，其中最重要的，可能就是取消了已有上千年历史的“人头税”，而代之以“财产税”（土地税）。同时还取消了“力役”，而代之以“雇役”（即支付劳务费）。同时，改变身份制度，取消“贱民”名义，＇18＇提高“雇工人”的身份地位，等等。从上述种种作为（特别是世宗皇帝的作为，包括取消有功名者特权）来看，似乎是欲使社会“平民化”。这，也许就是要造就斯科特所说的“无印记非特殊公民”，达致所谓统一和一致的公民身份吧。＇19＇这些，在其他一些国家属于现代变革的事情，大都是在清代十八世纪出现的。
魁奈曾说，一个民族的繁荣全依靠财富，中国繁荣，人口增加，正是由于国家真正重视农业。孟德斯鸠也不认为中国是“专制”的。据说，当时西方人非特盛称康雍乾乃有德之君，而且特别赞赏中国政府机构合于自然法程，而“民为贵社稷次之君为轻”的思想，直可说是抛向西方弊政的炸弹。＇20＇
当二十世纪之时，政治理念不断翻新，可以说都是为了解决类似的意识形态问题，直到今天。如果说我们主张从较长的时间阶段来观察历史，那么十八世纪与二十世纪的有关变革之间，就不仅止有一种“相通”的关系。
通过如上的观察，我们对于十八世纪的政府政策和政府行为自然会产生一些新的感受。虽然这些已属于历史的陈迹，并一直为后人所忽视和误解，有如“失落”的传统，但它却没有“泯灭”；而且，正是在二百余年后的今天，我们才重新发掘出这些史实，识别它的含义和藉以重建古今的关联。
四、劝农中的官府行为
推广新的适宜产品暨优势生产项目，是十八世纪政府劝农策的要点。也可以说，各地劝农无不以此为其能事。其间常被引用的，即雍正二年二月和乾隆七年六月两道谕旨，其一劝民种植树木（“桑柘可以饲蚕，枣栗可以佐食，桕桐可以资用”）、孳养牲畜（“如北方之羊、南方之彘”）：
“总之小民至愚，经营衣食，非不迫切，而于目前自然之利，反多忽略。所赖亲民之官，委曲周详，多方劝导，庶使踊跃争先，人力无遗，而地力始尽。”＇21＇
其一则强调“国家承平日久，生齿日繁，凡资生养赡之源，不可不为亟讲”，尤应于“农事”之外，“兼修园圃、虞衡、薮牧之政”，全面发展农业。＇22＇
名臣陈宏谋于每到之处，亦咨询地方情况，推行适宜物产：
“米麦豆之外，地方出产何物以资民用，小民三时耕凿而外作何营生；……栽种棉花否，能织布否；曾试种桑养蚕否，能织绸纱否；畜牧之利若何？”＇23＇
特别重视九谷以外各项生产：
“三农九谷之外，均有足以佐日用之需，为生财之计者，……勤于一种，必收一种之利，小之可以充口腹、佐日用，大之可以通商贩、致富饶。”＇24＇
根据笔者的个人经历及所见所闻，这与二十世纪（特别是八十年代以来）的政府行为，不能不说极为相似。
政府的这一类行为在后世却遭致了严厉的批判。有谓其所谋不臧者，有谓所产之物无人问津（或根不上市场变化）者，有谓“劝农”反致“伤农”者。＇25＇
为什么一定需要官府劝农？农民难道自己不会种地？政府在这里又能起到什么难以替代的作用？——在课堂上也常遇到同学（特别是外国留学生）这样提问，——对此不能不予以正面回答。
“开先须人”，清代地方官员大多出身田间，又多来自东部多种经营比较繁荣的地区，对农业生产知识有一定的了解，因此不难引入新的生产项目，这是官员劝农所能起到的第一层作用。长期实行的回避本籍的流官制度，以及官员任职期较短，又在全国范围内造成了一种地方官员的经常性的流动状况（如陈宏谋外任30余年历12省达21次），无虑增加了生产知识的交流机会。移民对新作物推广也有重要的作用，但其流动多有一定方向，不像流官通达四方，且挟有官府势力，推广较易。
提供初步信息之后，引进基本原料及生产方法，是官府劝农可以起到的第二层作用。这些事情，难道不可以由某些社会中层组织来出面承担，有如现代人们所习见的农种站、销售公司和种种服务组织？事实是，在清代中国，政府与千百万的个体小农之间，类似的中层组织俨然一无存在，对于一件新事物的推广，可能就显得效率较低、传布较慢，难以突破家族或小地域范围的界限。看起来总不若官府有组织行动那样雷厉风行、直捷有力。如贵州遵义取得蚕种后，立即能够组织四乡学习、推广，显然是借助了基层组织的协助，尽管这种组织在今天看来还很“软弱”。
官府行为的又一个优势，是有财政方面的支持，而这是不计收益，甚至是不需还本和无息可计的。例如在山蚕的推广中，购种、运送、雇募匠师、置办器械、设立场所，在在需要花销。个体小农缺乏资本，“是无担石粮者，安肯出中人产而谋此未见之利哉”？在这方面，民间私人组织也许可以起到若干作用，但是怎样才能成功集资和收回投资，并使这些资金（既然作为投资）有利可图？要使参予各方都能符合“经济行为”的要求，并不容易。雍正以来，清廷决定“火耗归公”，其中专门划出一部分做为地方公费，以推行有益的地方公益和经济事业。因此到乾隆初年，各地就有一定的财政力量进行地方建设。这恐怕也是乾隆间政府劝农较为集中而有成效的原因之一。
官府劝农的另一作用，是可以弥补市场的缺环或不足，特别是在那些欠发展地区。因此政府也可于试行初期或必要之时，为产品提供一定的保护。如陕西推广蚕桑，有种桑未养蚕者，给价收买，养蚕得茧不能缫丝者，“亦许卖给于官”。
总之，政府于劝农一事，可以依赖其知识信息、组织与财政的力量，进行较为直接而有力的行动，因而易于构成一个有吸引力的选择方案。具体说来，从新生产项目的选择和引进（包括购入所需原料），传授生产方法（包括初级及加工生产，请匠师、设官局及组织各乡学习），提供资金（直接投资及提供借贷），以及销路保障（选择期间的包销和试行阶段的保护性措施），都可程度不等地插手其中。对于一个特定的生产项目来说（如遵义山蚕业），这样的政府，就像一个大的生产组织者和经营者，作用于一定的区域范围，或不同的生产环节。处身其间的农民就像是一个个单纯的生产者，产前产后的许多“工序”，多由政府包揽负责。在一时期间和若干地区之内，十八世纪政府在经济事务方面插手之深，可以说是空前的。＇26＇
与此有关的，就是“农民不会种地论”，如世宗谕：“小民至愚，经营衣食，非不迫切，而于目前自然之利，反多忽略。”高宗谕：“乡愚无知。”只有依赖“亲民之官，委曲周详，多方劝导”。＇27＇这在现代，也有相应的表现。
另一方面，我们也应看到，即清代除少数的例外，基本上没有过强制性的推行。这与明代或其他某些朝代相比，实有很大的区别。如明初太祖曾令凡民田必“栽桑、麻、木棉”各若干亩，是把农业导向落后的自给经济以及强制实施的著名例子。它与清代发展商品性经营、提倡因地制宜、“因民之所利而利之”的做法，＇28＇实是不可同日而语。
不难看出，所有这些——不管它是好、是坏，是有意还是无意，或有着怎样的自身矛盾——直到二十世纪（特别是其下半叶），都还在活着，并对政府行为有着极为重大的影响。
五、土地的全域性开垦
对上述看法，可能有许多读者不能同意：什么“多种经营”？清代发展经济的主要手段难道不就是开垦土地？
不错，清初政府重视土地开垦，清代垦荒也有很大成绩。中国官方耕地统计数字显示，明代中国约有耕地7亿余亩，进入民国（即二十世纪初）大约增加为14亿亩。这套数据尽管并不准确，但目前为止，我们已不可能得到更为可靠的统计数字（包括各种“科学”的分析调整在内）。由此粗看之下，中国耕地面积在清代已有成倍的增加。换句话说，中国耕地当中有一半是清代开垦的，清代以前二三千年所垦亦不过一半而已。＇29＇这成就当然是很大了。
但另一方面也应看到，清代政府重视土地开垦，只是在清初的一个阶段，即所谓“恢复时期”，可以算作一种“恢复政策”，也是古已有之的传统政策。大约到康熙中叶以后，随着“恢复时期”的过去和“发展阶段”的到来，朝廷对它就不怎么重视，而逐渐为新的“发展政策”所取代。
这一经济发展政策的主旨，即是不再亟亟于土地的开垦，而是在已有的耕地上做文章，尽量提高其利用水平，特别重视五谷以外的作物种植和农耕以外的各种经营，即在“三农”之外，兼修“园圃”、“虞衡”、“薮牧”之政。＇30＇其涵义已不止于“精耕细作”，也不仅在“多种经营”。在随后中国经济的蓬勃发展中，出现了经济作物等“商品经济”的发展，区域间生产优势的交换，以及工业和商业的广泛增长，等等。遂为中国经济指明了一条极具可行性的发展道路。
这当然不是“没有发展的增长”。可惜的是，清代这些成就多未得到应有的总结。以致到二十世纪中叶，政府以为经济的发展主要还应依靠土地的开垦，这种情况，直到很久以后才有所改变。＇31＇尽管这时除一些边疆地区如东北以外已几无可垦之地，尽管十八世纪的欧洲人已经看到了中国的这种“持久性”，看到了它“没有荒地”，以及土地上精心劳作和双季稻种植等。＇32＇
直到二十世纪末农村改革以后，中国经济才又重新走上了“旧有”的发展道路。不但农业“全面发展”，所谓区域优势交换，和农村工业的兴起，又有哪一条不是“清代的老路”？二者之间岂不存在一种直接的接续关系（尽管中间曾被打断）？
六、追求高产
对于中国传统农业的发展水平，一般多充满了误解。或认为它最多是“精耕细作”，或以为不过是一种“自给自足”的“自然经济”，很少或基本不存在“商品生产”；即使有些交换，也多是出自“副业”，目的是为了“补助”生活，充其量不过是某种“副业…补充”而已。这些看法大多是“现代社会科学”传入初期的产物，也可以说是出于“革命”的需要，早就应该修正。
为了解这一问题，我们不能忽视清代政策的出发点。如前所述，清代经济发展政策是作为人口对策而提出的，乾隆初年政府第一次统计大小男妇人口，即发现中国人口数量已达到一亿四千多万（第二年即乾隆七年报告已有一亿六千多万），远不是所谓二千几百万“丁”（虽然政府早就了解“人丁”统计的不可靠），这是历代所没有的。如此可以看到清人面临的是怎样一种局面。清代人口对策即于此时完成，面对人口增加的成倍增加（它在不久就增加到了二亿、三亿），恐怕任何“小打小闹”都不足以解决问题。＇33＇
因此，对粮食生产，清代政府不时表露出一种多多益善和区域自足的思想，也就不足为奇（虽然当时还没有各种数字统计和生产指标）。康熙以来，政府于各地积极推广作物的优良品种，是大家都很熟悉的史事。从《朱批谕旨》来看，雍正年间，政府对小麦在南方省份的推广非常关心。特别是在湖北，经总督迈柱劝导，“竭力种麦”，“从此种麦者多”。据民国初年各省小麦产量数字来看，长江流域江苏、湖北、四川和安徽已名列中国小麦产量最高省份之中。＇34＇世宗更不满于广东、福建等地依赖外省粮食，希望本地所产足供本省之用。＇35＇乾隆以来，政府厉行限制烟草种植和禁止粮食酿酒。也不时有督抚建议，民间种糯不得过百分之一，以限制酿酒；有种烟草、甘蔗、菱藕等物者，应“令其自行改复”，以保证粮田种植面积。美国学者曾小萍（M·Zelin）评价杨锡绂说：重要的是，他建议加强促进生产的政府行为，尽管这已超出了十八世纪中国政府的能力。＇36＇
这样做的结果，就使政府接近或在变相地干预和插手农业的规划。在中国数万万亩的耕地中，应当用多少来种植粮食？又应用多少种植棉花、蔬菜、油料等其他作物，每一类当种多少？对各地区不同情况应如何处理，又如何落实到每一县每一村？在当时的行政状况之下，能够依靠怎样的组织和人员去推行这些计划？又如何对待农民的规避行为和可能的“重副轻农”倾向？……可能正是这些细节和具体问题限制了清代的努力。因此到二十世纪中叶以后，这些做法才被大规模的加以试验。
不能否认，清代政府在十八世纪的作为，与一个现代政府还有很大的距离。随着所谓“现代化”向世界各地的推展，各国都开始追求农业产量的增加，以及国家税收的提高。尽力增产遂成为世界各地的普遍现象。也许这正是清代政府强力干预经济的一个原因？尽管中国仍未脱出一个“非充分发展”（“发展不充分”）经济。＇37＇尽管清代政府发展经济的目标，并不在于增加税收。＇38＇；雍正十二年河东总督王士俊奏报垦荒事宜；“臣恭绎谕旨（按：指雍正元年鼓励垦荒谕），总以开垦为足民本计，非欲增收课赋。”朱批：“嘉是览之”（《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，25册955页）；乾隆十三年五月陕西巡抚陈宏谋奏：“朝廷恩意，惟在尽地利以养穷民，不在复荒额而增赋税”（第一历史档案馆档案，1143号）；关于清代的“不加赋”政策，参见《十八世纪中国的经济发展和政府政策》，页2022。）
在二十世纪中国的现代化努力中，在这一问题上曾走过曲折